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审判管理与独立审判之 “束缚”与“破茧”——中国审判模式变革之路

来源:   发布时间: 2015年10月08日

     论文摘要:

  审判管理与独立审判一直是审判领域既相互联系,又相互冲突的特殊矛盾体。审判规律内在要求独立审判,审判质效与审判实践要求管理,管理的“约束”与独立的“破茧”,二者之间的职责、关系冲突与定位,直接决定我国法院审判模式的发展变革,也是法学理论界及司法实务界一直以来研究与争论的焦点,亦是不同司法思想观念冲突与争锋的重点。能否科学理顺二者之间的关系,衡平二者之间的冲突,进行科学定位,直接关系到我国审判模式能否科学发展,关系到我国法院审判案件是否公正、高效,关系到我国司法改革能否深入及成败,更关系到我国社会主义法律体系能否科学发展与完善。为此,笔者试图从审判实践与法律规定相冲突、审判领域行政化管理、思想观念等角度分析审判管理与独立审判的实践问题,并从历史因素、思想观念、主体交错、程序上体制上分析原因,结合审判规律与实践需求,从微观、中观、宏观多角度探索审判模式变革之路。

  以下正文:

  一、审判管理与独立审判之现状束缚冲突

 (一)司法审判实践与宪法法律规定相冲突。我国《宪法》第一百二十六条规定,“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这就从宪法意义上确立了我国人民法院的性质及审判案件原则,即人民法院依法独立行使审判权。我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》三大诉讼法亦均规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,这就为人民法院独立审判案件提供了宪法法律依据,至于国家权力机关、政党是否可以通过合法途径对法院的审判工作进行干预,宪法并没有做出规定。1)而纵观我国司法审判实践,代表人民法院行使审判权的审判员及合议庭,受主观或客观因素的影响,并没有完全真正做到实质意义上的司法审判独立,甚至存在潜在的“审而不判”、“判而不审”的审判脱离现状,致使案件审判质量不高,更有甚者出现枉法裁判,导致存在错案的危险、司法公信力下降等不利后果。

 (二)审判管理潜在行政化管理限制与制约法官、合议庭独立审判的实现。纵观我国司法审判实践历史进程,但长期以来, 法院在一些重要环节上没有按照司法工作方式从事审判活动, 反而借用了行政工作方式处理案件、管理审判工作,审判活动行政化,从而抹杀了审判活动的特点, 审判职能的作用受到影响。2)法院审判管理模式行政色彩过浓,就某一个法院而言,院党组、院长、分管院长、庭长等具有行政职务人员,在案件审理与案件裁判过程中,其定案意见与决议,在某种意义上可以改变或否定主审法官或合议庭评议意见,易造成审判脱节,案件质量难以保障。

 (三)审判管理与独立审判观念认识误区。法院审判人员法官、合议庭受长期潜在的行政化管理观念影响,在部分人员中对审判管理与审判独立二者之间的关系认识不清,有的认为“审判应服从于审判管理”,为达到审判管理目标考核,而潜在的将独立审判权让位于审判管理权。受长期官本位思想与行政命令服从意识影响,部分法官缺乏真正意义上的独立办案意识、独立办案能力、独立办案胆识,习惯于或依赖于庭长、分管院长或院长意见,而不是根据案件事实及证据,依照法律规定,综合分析案件及法律规定,独立审理案件,作出公正裁判。

 (四)传统审判模式管理制约独立审判的实现,致使审判效率、审判质量不高。一是程序性约束,按照最高人民法院颁发的“关于疑难案件的请示制度”,承审法官应向本院院长、庭长,下级法院应向上级法院汇报承办案件的情况并请示处理意见,而所谓的疑难案件又无统一和明确的标准,实际上变成几乎所有案件都需汇报请示案件审判过程中3),部分法院将案件延期审理、中止审判、结案等申请权与审批权基于某个管理部门或基于某个基于行政职位的负责人身上,从某种意义上剥夺了审判法官、合议庭对案件审理进程的决定权与定案权,致使案件由于行政性审批手续而拖长审限,以基层法院审理的刑事案件简易程序为例,刑事诉讼法明确规定,适用简易程序审理案件,人民法院应当在受理后二十日内审结;对可能判处的有期徒刑超过三年的,可以延长至一个半月,这就要求对可能判处的有期徒刑三年以下的,二十日内审结,审限时间极为紧张,过多的行政性审批要求,使得简易程序不简易,当庭宣判率不高。二是管理型约束,审判管理部门对审判部门约束性额外管理细节繁多,增加审判额外性工作量,分散了审判人员审理案件的精力,亦会造成人员关系、工作关系紧张,影响和制约审判独立实现的内部环境。

 (五)法院内设机构及相对应领导职务,存在一岗双职(4),角色定位交错重叠。使得审判管理与审判独立交织错综,难以真正实现审判管理的科学有效运转与审判独立真正实现的和谐关系。在我国法院系统,院长、分管院长、庭长、副庭长等职位人员,是被赋予行政领导职务的,具有行政性审判管理的职能。同时,在他们参与案件审理过程中,又被赋予审判独立的职责,这种一身兼具矛盾性职责的双重身份,势必造成行政性要求的服从性与审判案件要求的独立性相冲突。

  二、现状冲突原因分析

  审判管理与独立审判作为司法审判之下的两个方面,既相互联系,又相互矛盾,根据哲学矛盾的观点及方法论的要求(5),注意矛盾的主次方面,分析二者之间的关系,以期研析二者在现实法院审判实践中的冲突,追根溯源,分析现状冲突原因。

 (一)历史因素潜在影响。我国是一个具有几千年封建传统的国家,封建王朝形成的行政司法不分,诸法合体、行政性命令服从意识根深蒂固。新中国成立以后,在立法角度确立了人民法院依照法律独立审判案件,不受行政机关、社会团体及个人干预的人民法院独立审判原则,但受长期以来形成的行政化管理模式的影响,人民法院法官、合议庭审判案件未能真正实现真正意义上的审判独立,或多或少受体系内部行政性领导的影响,审判管理干预或越权审判独立的现象不同程度的存在。

 (二)转变观念滞后及司法观念转化为现实审判力存在差距。现代司法理念虽然已被大部分司法人员所认识,并理解吸收,但在实际审判实践中,未能将现代审判理念,独立审判案件理念,真正付诸审判案件实际,法院审判人员未能在内心真正形成司法独立意识及独立审判观念,潜意识里间接、甚至直接依赖于行政性审判管理者的意见或决定,未能真正摆脱人治的影响,真正形成法治观念。在法院审判决策与管理决策主体的高度混同影响下,受官本位思想观念影响,导致长期以来审判案件,缺乏来自于体系内部的有效审判监督。

 (三)审判管理者与审判者主体交错、认识混同。人民法院内部院长、分管院长、庭长等职务人员,一岗双职,除担任行政性领导职务外,还具有审判职务,这就使得不能很好的坚持审判独立。部分审判人员将审判管理误认为管理审判,将审判管理部门等同于管理审判部门,人为的将审判管理凌驾于审判独立之上,未能对二者关系有个明晰的认识。同时审判案件人员在审判案件过程中,还要完成审判管理部门安排的审判业务以外的其他事务,这从某种意义上弱化了审判独立意识。法院设置审判管理部门的初衷是为了保障审判业务的正常运转,提供服务和保障,即使有监管职能也只是程序性监管,而不涉及实体性监管。

 (四)法院审判案件行政性程序是导致审判管理与审判独立冲突的体系性因素。从人民法院受理案件、分案、组成合议庭,以及合议庭评议案件,汇报案件,以及判决书、强制措施等相关司法文书的庭长或院长签发,这些行政性程序性审判事项从某种意义上保障和监督了审判实务的正常运转,但从另外一个角度来看,从某种程度上强化了审判管理对审判独立的侵犯,弱化了审判人员独立办案的职责,虽然从某种意义上保护了审判人员,但亦会产生新的司法问题,就是决定者与审判者相脱节,存在审判不公,司法腐败的可能。

 (五)体制性因素制约是导致审判独立华而不实的根本原因。一是法律层面只是原则性的规定,缺乏细致的可操作的规定。《宪法》和相关法律虽然从立法层面规定,人民法院和人民法官独立行使审判权,只服从于法律6),赋予人民法院依照法律规定独立审判案件的法律地位,但是具体在司法实务中缺乏界定审判独立与审判管理职能、部门、内容方面的规定,未赋予人民法官审判独立法律地位。二是法官福利待遇与职务相挂钩,使得部分审判人员在审判案件的同时,考虑个人职务晋升方面的因素,愿意服从审判管理,不愿或者说不敢为了坚守审判独立而碰撞审判管理。三是法院内部审判考核评价体系有待于进一步改进完善,从考核主体及考核内容来分析,不是单纯审判案件质效方面的考核,致使司法实践中,审判人员除了完成审判任务外,还额外的承受来自上级法院或审判管理部门的各项任务,从而使法院审判工作具有某种行政色彩。

  三、审判模式 “破茧”变革之路

  我国审判模式应该遵循审判实践规律,符合我国司法审判国情。在现有审判模式框架下的审判管理,在对审判活动的组织、协调和监管,保证审判有序运行,加强审判质量、效率、流程、层级、绩效管理方面发挥了积极作用,但是通过以上分析可以看出,审判管理限制和制约了审判独立的实现,存在不符合审判规律和审判规范的缺陷,为创建适合现代司法规律的审判模式,需要从以下几个方面变革,以衡平审判管理与独立审判的角色定位与关系。

 (一)思想理念上创新变革。俗话说,思想是行动的先导,思想理念革新了,将会指导审判实践的发展。

  一是重塑依法独立审判理念。摒弃人治思想,树立法治观念7),法官除了法律就没有别的上司,必须始终坚持以事实为根据,以法律为准绳的原则,在裁判案件过程中,只服从于法律规定,严格按照法律规定的程序性规定开展审判活动,严格依照法律规定作出符合案件事实的裁判。

  二是摒弃管理审判的传统观念。审判是依法独立开展的,审判管理也是为了更好的帮助和保障审判部门依法独立审判而设立的,将管理理念向服务理念转化,人民法院最主要的职责就是依法审判案件,审判管理是为了更好的促进法院依法审判案件。

  三是破除潜意识里的审判管理即是行政管理的观念。法院审判管理是审判独立司法的辅助功能,是服务性管理,不是行政化管理,不具有领导关系。在审判案件过程中,法官要确信两个服从,一是服从党和人民制定的法律规定及相关司法解释,二是服从案件事实和证据。

  四是破除 “官本位”思想观念。法官、庭长、院长等职务称谓,只是职务上的区别,不存在行政上的领导关系,在审判实务上,只是审判指导与监督关系,尤其是具有庭长或院长职务本人,更应破除自身“官本位”思想,不能以“官”自居,不依法命令法官从事或不从事某种审判行为。

 (二)独立审判方面的审判模式突破。独立审判原则强调的是法院和法官在行使审判职权时的独立8),最终出发点和落脚点在于法院依法独立审判案件,法官依法独立审判案件,尤其是实现让审理者裁判的独立审判。这对法官自身建设提出了更严的要求、更高的标准。

  一是法官要加强政治理论、法律业务及其他知识学习。努力提高自身综合素质与能力,以适应独立裁判案件新形势的要求。学习贯彻落实党和国家的方针、政策等政治理论知识,提高自身政治坚定性、廉洁性,确保审判案件过程中政治方向不偏,不徇私枉法办案;学习法律业务知识,准确理解法律规定立法本意及司法解释,熟练准确适用法律规定,确保定性准确、裁判正确、公正;学习逻辑学、社会学、心理学等其他知识,提告自身审判案件的综合能力,以适应社会转型期出现的新型案件。

  二是法官要树立审判独立的思想观念、理念。转变过去审判案件多请示、汇报的思想,破除审判案件依赖领导心理,逐渐树立自身内心司法确信,必须始终坚持以事实为根据,以法律为准绳的原则,逐渐树立和形成“法官除了法律没有别的上司,”9)审判案件只服从于案件事实和法律规定的审判理念。

  三是法官独立审判的同时要有责任意识。因为权利与义务是对等的,任何权利的行使,都将必然承担因行使权利所带来的不利后果,实现主审法官、合议庭办案责任制,是实现审判独立的必然要求。

  四是探索建立完善法官的职业化。法律是一门科学, 法官是一个职业。法官职业需要特有的职业训练、职业意识、职业素养、职业技能、职业道德。一支职业化的法官队伍是法院完成宪法赋予的审判职责的前提。10)法官作为定纷止争、审判犯罪、维护社会公平正义的法律人员,要求具有深厚的法律知识、丰富的社会阅历、高超的审判技能、公正的内心涵养,这些都要求法官具有专业化、技术化、职业化的法律专业人才,且目前国际司法界法官职业化已成定势,这就要求我国法官发展应该顺应国内外发展要求,顺应司法发展规律,建设一支除行政化身份标识的法律高素质职业化队伍。

 (三)审判管理方面的审判模式突破。要回归本身法律地位,要根据服务、保障、监督审判独立的要求进行设置与运行,从审判管理职能定位、主体、运行原则进行重构。

  一是审判管理职能定位。审判管理“就是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对司法过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,确保司法公正、廉洁、高效。”11)审判管理应该为审判服务监督,而不是管理审判,管理一词从管理学和行政学角度分析,具有对组织所拥有的资源进行有效地计划、组织、领导和控制的功能,具有行政领导和企业领导关系的属性(12),不符合司法审判独立的规律要求,与独立审判相比,应处于次要地位,因为人民法院是国家机构中的审判机关,主要职能是依法审判案件,主要活动就是依法审判,为保证审判活动的独立、有效运行,可以设立审判服务监督组织,该组织机构是为审判、法官服务的,监督职能也只能是判后监督,而不是判前监管,更不是审判过程中干涉。

  二是审判服务监督主体。调整审判委员会的职责。审判委员会是人民法院内部最高的审判组织,主要任务是总结审判工作经验,讨论决定重大的或疑难的案件和其他与审判工作有关的事项,即审判委员会担任着审判工作管理和重大疑难案件讨论决定两项重要职能。虽然审委会通过集体决议的形式对重大案件会诊把关,在某种程度上确保了案件质量,抵御了外部各种非法干涉,但是却造成“审而不判”、“判而不审”“审判分离”的司法怪相,亦造成集体负责,集体无责的弊端13),违背司法独立规律和责任追究规则。探索成立科学有效的法官委员会,为法官独立审判工作提供服务保障,而不是现在法院系统内部的审判管理办公室,法官委员会组成人员应借鉴我国人大常委会的经验做法,法委会组成人员不得担任法院审判职能部门的法官,以减弱审判管理工作行政化色彩,防止从一种去行政化管理进入另一种新的行政化管理。法官委员会组成人员可以由人大代表、政协委员、资深法官、知识分子、民主人士经过科学严格有效的选举程序产生。

  三是审判服务监督部门的运行原则及模式。在尊重审判规律的基础上,坚持法官独立审判权与审判管理权相分离的原则,坚持以审判活动为中心、以法官为中心的原则。独立审判与审判管理是两种不同性质的权力,如果法院的审判组织、审判活动与行政管理组织、行政管理活动混同的话,法院的行政管理制度就可能侵蚀审判制度,造成审判制度的变形,进而影响审判权的正常行使。应破除行政性管理模式,应是一种顺应司法审判规律的服务监督模式,从法官办公条件、办公设备、办案经费等方面予以保障,从办案质量对审判法官予以考核、奖励。

  四是调整现有法院内部具有行政性领导职务人员的职责,规范其行政领导和管理权。可以将其行政序列职务、职级转化为法官等级管理,取消除法律适用以外的请示、汇报制度以及审批制度,规范其审批权、指示权及决定权,真正实现由审理者裁判,由裁判者负责的司法理念。建立统一管理法院司法行政工作的专门机构。法院的工作重心是审判,这项代表法院职能的工作是由各个审判庭来完成的,法院内部的非业务庭的任务和宗旨,是保证审判工作的顺利进行和法院整体工作的有序开展。建立一个统一管理法院司法行政工作的专门机构,研究和决定本级法院司法行政工作持续发展的方针政策,制定司法行政管理的规章制度,总体上领导和控制司法行政工作的运转。该组织机构统筹抓好审判管理与人事管理、政务管理,围绕审判管理配置司法资源,保证审判组织、审判人员具有较高的司法能力,为审判权的依法、公正、独立、公开适用,保驾护航。

 (四)结合审判实际,根据司法审判规律,进行司法制度体制改革,修改完善相关法律规定,进行系统化改革。

  一是根据审判规律,进行司法制度改革,还审判于本来功能,即实现最终归属点让审理者裁判,由裁判者负责14),这就要求对现有审判管理制度进行质的改革,目前法院内部重点是去行政化,这是一项系统工程,需要统筹兼顾、充分调研。司法去行政化,不仅包括外部去行政化,更包含内部去行政化,在现有国情、法院司法公信力不高、法官整体水平不高的情形下,完全抛弃审判管理是不现实的,但是应该逐渐变管理审判为服务审判、协调审判,逐渐改进现有审判管理模式,探索建立完善科学规范有效符合审判规律的审判管理模式,从而促进法院审判工作的公正、公平、高效,实现“让法院真正的成为法院,让法官真正的成为法官”,这是第三轮司法改革的方向,更是我们司法改革的目标。

  二是修改和完善相关法律。实现人民法院审判案件由审判者裁判,由裁判者负责的法律依据,确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权;15)并详细制定如何保障和实现由审理者裁判的运行机制,制定由裁判者负责的原则,需要负责的情形,区分主客观因素负责的规定,以及负责的情形,在进行法院内部改革的同时,进行配套改革,保障审判权有序稳妥归位,以防真正实现法官独立裁判后,产生的不适宜状况,滋生新的问题、新的不公、新的腐败。

  三是建立法院内部职业化、分类化管理制度。设立专门的委员会,对法官进行新的法官等级管理,去除行政化职务或职级评定,增强法官独立审判的内心身份认同感。严格法官序列遴选准入制度,不再进行公务员序列招录、管理,从通过司法考试且具有一定从事法律工作期限的人才中遴选法官,严格法官准入和任命程序,进行法官定额配置,非因法定事由、法定程序不得被处分和惩戒,确保法官的专业化、职业化、稳定化、终身化。逐渐提高法官待遇、晋升等级、保险等纳入法官单序列管理,为法官独立审判提供物质保障;审判服务、监督人员和审判辅助人员等进行分类管理。

  四是进行顶层设计,科学规划、统筹安排、配套改革、有序推进。审判模式变革是涉及中国司法领域的基础性、全局性的系统工程,更是一场政治任务,需要有正确的顶层设计,完善的法律依据,配套制度的制定落实,同时防止从审判管理约束过紧这个极端走向独立审判过度自由另一个极端,防止审判权独立的无约束化,科学规范管理与独立之间的关系,使其相互促进,科学发展。


  1)《中国宪法精释》 ,全国人大常委会办公厅研究室政治组编. 北京: 中国民主法制出版社, 1999。

  2) 《法院、法官与司法改革》,作者,原最高人民法院院长肖扬,《法学家》2003年第1期,“大法官讲坛”首讲特载。

  )樊学勇,《论法官独立审判原则的确立》 [A ]. 国家法官学院司法审判研究中心. 中国司法审判论坛(第一卷) [C ]. 北京:法律出版社, 2001.

  (4) 《中华人民共和国法官法》第六条规定,院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。

  (5) 哲学中的矛盾观是指,矛盾是对立统一。矛盾具有同一性和斗争性,矛盾双方既对立又统一,相互联系,相互制约,推动事物的运动、变化和发展。矛盾的方法论要求我们看问题既要看对立,又要看统一,要把二者结合起来。

  6) 蔡晖《论人民法院独立行使审判权的立法保护》,《中国司法改革十大热点问题》人民法院出版社第247页。

  7) 《保障独立审判实现司法公正》,周道鸾,最高人民法院咨询委员会委员兼秘书长、司法改革小组顾问, 国家法官学院教授。载于《董必武法学思想研究文集》(第二辑第494页)

  8)《保障独立审判实现司法公正》,周道鸾,最高人民法院咨询委员会委员兼秘书长、司法改革小组顾问, 国家法官学院教授。载于《董必武法学思想研究文集》(第二辑第488页)

  9)《马克思恩格斯全集》: 第1 卷. 北京: 人民出版社, 1960年

  10)《法院、法官与司法改革》,作者,原最高人民法院院长肖扬,《法学家》2003年第1期,“大法官讲坛”首讲特载。

  11)《创新和加强审判管理, 确保司法公正高效》,王胜俊.人民司法, 2010(17): 45−46.

  (12) 《管理学》中管理的概念为管理是指组织为了达到个人无法实现的目标,通过各项职能活动,合理分配、协调相关资源的过程。管理的基本职能是计划、组织、领导、控制和创新。

  13)孔祥林.《影响司法公正的制度性缺陷分析》.《唯实》,2000年(3).

  14) 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年11月,十八届三中全会。

  15) 《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》,最高人民法院,2013年10月25日。


        (民一庭 李一龙)

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