浅谈多元化纠纷解决机制在基层实践中的发展

论文提要：

现阶段，社会对诉讼的期待明显过高，对于其局限性和弊端的认知则不够客观，基层法院服判息诉率过低一直是一个难题。与此同时，滥用诉权和涉诉信访对司法制度造成了严重的侵蚀。在各级法院都在不断进行探索和实践的大背景下，多元化纠纷解决机制无疑为提高司法效率提供了一个极为有用的线索。本文从多元化纠纷解决机制的内涵、方式着手展开探讨，并重点以“枫桥经验”为例，结合山东省“四心工作法”和法院审判实践进行了深入的研究，最后落脚于建立健全多元化纠纷解决机制的重要意义和作法，从基层法院实践出发，充分发挥基层的地理优势和群众基础，继续加强与人民调解、行政调解的对接与指导，努力构建三者相互衔接配合的“大调解”体系，共同化解社会矛盾。本文从我国国情入手，在联系实践的同时一直尊重理论，以“改革实证研究”为中心，以典型案例为抓手，以历史演变的时间轴为顺序，论述了“枫桥经验”的改革发展进程尤其是新时代的重大变革，特别是在新时代“互联网+”的大背景下，它依然能够依法维护信息网络安全，强化对网络违法犯罪活动的打击整治，培育健康向上的网络文化，引导广大网民成为网上平安中国的建设者，具有很强的现实意义。并以上文所述为基础提出了自己的建议，希望能对我国多元化纠纷解决机制的探索和完善尽一份绵薄之力。全文共8789字。

主要创新观点：

本文从多元化纠纷解决机制的内涵、方式着手展开探讨，并重点以“枫桥经验”为例，结合山东省“四心工作法”和法院审判实践进行了深入的研究，最后落脚于建立健全多元化纠纷解决机制的重要意义和作法，从基层法院实践出发，充分发挥基层的地理优势和群众基础，继续加强与人民调解、行政调解的对接与指导，建立和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等途径有机衔接、协调联动、高效便捷的纠纷多元化解机制，共同化解社会矛盾。本文从我国国情入手，在联系实践的同时一直尊重理论，以“改革实证研究”为中心，以典型案例为抓手，以历史演变的时间轴为顺序，论述了“枫桥经验”的改革发展进程尤其是新时代的重大变革，特别是在新时代“互联网+”的大背景下，它依然能够依法维护信息网络安全，强化对网络违法犯罪活动的打击整治，培育健康向上的网络文化，引导广大网民成为网上平安中国的建设者，具有很强的现实意义。并以上文所述为基础提出了自己的建议，希望能对我国多元化纠纷解决机制的探索和完善尽一份绵薄之力。

以下正文：  

党的十八届四中全会指出，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，从中央层面系统地对矛盾纠纷多元化解机制建设做了整体部署。这既是党和国家提出的发展目标，也是全社会的共同期待，它要求我们适应新的社会结构、利益、矛盾的变化，认识和把握新形势下和谐社会建设的特点、规律和发展趋势，实事求是的分析法治建设与维护社会稳定工作中存在的问题，有针对性的建立一套解决矛盾和化解冲突的长效机制。追求历史，呼唤传统，这是中华民族以历史思维贯穿于社会治理的重要经验；立足群众智慧，发挥人民力量，这是中国共产党自建立以来的坚定信念；深入基层调研，重视实践推广，这是新时代中国特色社会主义思想的重要内容。立足群众智慧，扎根基层实践，探索出真正能解决矛盾和化解冲突的长效机制，已成为我国和谐社会建设中值得探索的问题。

一、多元化纠纷解决机制

在人类社会发展的任何阶段，都需要与之相适应的纠纷解决机制。社会越复杂，纠纷解决的方式、手段也越丰富，从而构成一种多元化的纠纷解决机制。在不同的社会发展阶段，针对不同的社会需求，根据社会主体的选择建立适应本国或本地需要的多元化纠纷解决机制，是人类社会发展的共同规律。纠纷解决是通过特定的方式和程序解决纠纷和冲突，恢复社会平衡和秩序的活动和过程。（1）

（一）主要纠纷解决方式

《山东省多元化多元化解纠纷促进条例》第三条规定“本省建立健全由和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等途径有机衔接、协调联动、高效便捷的纠纷多元化解机制，合理配置纠纷化解资源……”成为国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进纠纷多元化解工作的综合性升级地方法规。

诉讼是典型的规范性纠纷解决方式，作为公力救济取代私力救济的结果，它是人类对于纠纷解决方式的革命性创造。诉讼的出现使纠纷的解决能在和平、公正的环境下进行，而且由于有了公权力机关的主导，诉讼程序更加专业化，纠纷解决的结果也更加确定、执行更加有保障。然而，由于其费用高昂、程序繁琐、期间延迟等固有缺陷，它面临着越来越严峻的挑战。（2）

仲裁是根据当事人的合意，将基于一定的法律关系而发生或将来可能发生的纠纷的处理，委托给法院以外的第三方进行裁决的纠纷解决方法或制度。它是一种传统的、民间性的诉讼外纠纷解决机制。（3）

    谈判是一种意在互相说服的交流或对话过程，其实质是一种双方的交易活动。在解决纠纷的意义上，谈判就是双方当事人为了达成和解（特别是诉讼外和解）的协商过程或活动。（4）

    调解是当事人在第三方协助下，达成协议解决争议。（5）中国的调解具有悠久的历史传统，素有“东方之花”的美誉。中国共产党创造性地将传统调解加以现代化改造，建立了一支庞大的人民调解员队伍，并使其在相当长的时间内发挥了重要的政治功能、纠纷解决社会治理功能和道德教化功能。（6）

(二)基层实践和群众智慧的典型做法

    1.马锡五审判方式

    马锡五在边区近七年的司法工作中，审判、调解了大量刑事、民事案件，及时纠正了一些错案，使违法者受到应有的制裁，无辜者获得释放，人民的合法权益得到保障，方便人民诉讼，因而深受边区人民的欢迎和爱戴，群众亲切地称颂他为“马青天”。马锡五审判方式反映了整个边区的审判方式之精髓所在。即：实事求是的司法态度；依法办案的原则精神；群众路线的审案方法；彻底民主的审判作风。它已影响和感染了几代中国法官，是我国审判宝库中珍贵的历史遗产。（7）

    2.新世纪的枫桥经验

    新世纪以来，紧紧扭住群众路线这条主线，浙江省枫桥镇进一步丰富和发展“枫桥经验”，构建“点线面”结合的大调解模式，健全社会矛盾调处机制。深入实施“矛盾化解五分法”，完善矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、事件联处、平安联创的“六联”机制和配套制度，构建了人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解相结合的多层次、专业化、全覆盖的“枫桥式”大调解工作格局，最大限度地把矛盾纠纷解决在当地、化解在萌芽状态。（8）

    3.“四心工作法”

    2013年，山东高院党组结合审判工作实际，提出了“四心工作法”，要求法官在司法实践中要做到“接待当事人要热心、倾听诉求要耐心、审判工作要细心、解决问题要诚心”，用“四心”换取群众的顺心、安心。（9）目前，山东法院在“四心工作法”理念引领下，已形成宏观层面创新发展，中观层面建章立制，微观层面积极践行的生动局面：无论是沂源法院“诉讼风险五笔账评估机制”、兰山法院“十轮驱动、精准发力”，还是我市章丘法院上诉人约请谈话机制，无不展现了法院干警始终坚持司法服务群众的精神面貌，在法律规则的空间内，综合考虑公序良俗等各种因素，兼顾不同利益群体的合法诉求，尽量把各种利益关系协调好，避免使法院成为诉讼技巧的“竞技场”。 

二、群众智慧在基层纠纷解决实践中大放异彩——以“枫桥经验”为例

枫桥经验，即“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”，提出于上个世纪60年代，在当时对化解矛盾纠纷、维护社会稳定起到了相当大的作用。进入新世纪新时代，“枫桥经验”继续发展创新，与时俱进，作为我国政法战线的一柄利器，在基层纠纷解决实践中大放异彩。

（一）“枫桥经验”的历史演变

1.人民公社时期的社会改造经验

1963年，中共中央决定在全国农村普遍开展社会主义教育运动。浙江省诸暨市枫桥镇在运动中创造了“捕人少，矛盾不上交，依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子’就地改造成新人”的最原始的“枫桥经验”。毛泽东主席在了解到“枫桥经验”之后，非常重视，亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。1964年，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数四类分子改造成新人的指示》，把“枫桥经验”推广至全国。由此，“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。十一届三中全会以后，枫桥在全国率先对经过有效改造，表现好的“四类分子”摘帽，以调动一切积极因素，建设社会主义现代化，使他们为随后的经济建设和社会发展做出了巨大贡献。

2.改革开放后的社会治理经验

随着党中央的工作重心的转移，“枫桥经验”的着力点也发生了变化，枫桥党员干部群众开始重视维护社会治安，树立“治保会自己动手破案、依靠群众搞好安全防范”和“捕人少、治安好、产量高”的新要求。随后，“枫桥经验”在实践中不断发展和完善，形成了鲜明的时代特色——1998年，浙江省公安厅、绍兴市委、诸暨市委联合总结出“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的“枫桥经验”，内容开始涉及“农村稳定问题”，紧抓时代的脉搏，发展进入了一个新时期。在这一时期，“枫桥经验”预防和化解了各类矛盾纠纷，出现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面，推动了农村稳定发展。 2003年，时任浙江省委书记的习近平同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上指出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。

3.新时代基层社会治理和法治建设

2008年，枫桥镇陈家村按照“平等”、“民主”、“法治”的原则制定了《陈家村村规民约》，为当地建设法治型新农村奠定了基础，标志着“枫桥经验”与法治建设的对接。2013年习近平总书记在纪念毛泽东同志批示推广“枫桥经验”50周年纪念大会上指出，“创新工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好，贯彻好。（10）”从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，继承和发扬优良传统，创新群众工作方法，加大依法治理力度，不断提高新形势下群众工作能力和水平，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。 

（二）新时代“枫桥经验”的新变革

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。2018年中央政法工作会议提出，“枫桥经验”要由促进乡村治理体系建设向促进城镇、社区治理体系建设延伸。新时代“枫桥经验”有了新的变革。

1. 以人民为中心的发展思想

以人民为中心，意味着发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。”“枫桥经验”最突出的特点就是发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决问题，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。只有以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，不断满足人民日益增长的物质文化需要，才能继承和发展群防群治的“枫桥经验”，激发群众干事创业的热情，“枫桥经验”才能真正与时俱进，承担历史和时代赋予的任务和使命。

2. 现代法治的治理理念

中国的基层民主法制建设，在中国特色社会主义建设中占有至关重要的地位。当前，基层群众对于民主法治建设、公正可预期的良法善治、参与社会治理的呼声越来越强烈。“枫桥经验”强调社会各方面力量的参与与共治，运用法治思维和法治方式解决涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，努力让每一个群众在每一个案件中感受到公平正义。法律有时会伤害人际关系和民风，而“枫桥经验”正提倡了淡化矛盾冲突，维护人际关系，弘扬和谐民风。“枫桥经验”的每一次创新，都是顺应时代要求，创新群众工作方法。坚持好，发展好“枫桥经验”是实现城乡基层社会治理的预期目的、筑牢社会和谐稳定新防线的重要手段。

3. 平安中国的建设目标

党的十九大和习近平总书记关于建设平安中国的重要指示精神指出，积极适应小康社会新要求和人民群众新期待，继承优良传统，积极改革创新，着力把握规律，下大气力解决影响社会和谐稳定的突出问题，加强源头性基础性工作，在更高起点上全面推进平安中国建设，努力建设领域更广、人民群众更满意、实效性更强的平安中国。在继承和完善“枫桥经验”的基础上，深入开展大走访、大排查、大调处活动，完善大调解工作体系，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，稳步推进涉法涉诉信访工作改革，努力把解决群众诉求、化解社会矛盾工作纳入法治化轨道。在新时代“互联网+”的大背景下，适时扩大“枫桥经验”适用范围，依法维护信息网络安全，强化对网络违法犯罪活动的打击整治，培育健康向上的网络文化，引导广大网民成为网上平安中国的建设者。

三、多元化纠纷解决机制在基层推进和谐社会建设中的重要意义

新时代的“枫桥经验”重要意义之一便是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。由此可以看出，以“柔性”的方式化解矛盾，可以避免和减少对抗情绪，既能解决纠纷，又能实现社会效益的最大化。《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》规定，各级法院特别是基层法院及派出的法庭，对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，可以依法进行司法确认。而相较于人民调解，人民法院的诉讼调解是中央所能掌握的调处社会矛盾最可靠、最有力的手段。以山东省商河法院行政审判为例，2015年至2017年，商河法院共受理行政诉讼案件69件，结案68件，其中调撤结案36件，平均调撤率53%，在济南市全市法院名例全茅。2017年审结案件27件，调撤结案19件，案件调撤率70.4%，为历年新高。从而大大减少了申诉上访，较好地实现了法律效果与社会效果的统一。

不可否认的是，调撤工作的顺利开展，与地方特色有着很大的关系。商河县是一个封闭的熟人社会，熟人社会对案件的调撤有着先天的优势——通过调解，利用习惯而不是法律灵活的解决纠纷，化解冲突，更有利于这种熟人关系的维系。因此在实务中形成了以法官调解为主，当事人的代理人、亲朋好友等力量协助调解，多方协助联手化解好纠纷的局面。从全国来看，应结合各地经济社会经济发展、社情民意和历史民俗的特点，针对突出的难点热点纠纷拓展不同的纠纷解决渠道，缓解社会发展进程中的利益冲突。多元化的纠纷解决方式没有胜诉败诉的问题，符合我国传统的“和为贵”的思想。真正能够达到案结事了的司法效果。

四、如何在基层法院建立并完善多元化纠纷解决机制 

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十五条规定“人民法院推动多元化纠纷解决机制建设，尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种形式维护权益，化解纠纷。”以司法解释的形式提出了人民法院探索并建立多元化解分解决机制。现阶段，社会对诉讼的期待明显过高，对于其局限性和弊端的认知则不够客观，一直是基层法院服判息诉率低的重要原因。随着社会利益纷争的增加，诉讼快速攀升，大量琐碎民间利益纷争进入法院，甚至出现滥用诉权的现象。与此同时，信访的激增与行政机关解决纠纷能力弱形成了尖锐矛盾，涉诉信访对司法制度造成了严重的影响。在各级法院都在不断进行探索和实践的大背景下，多元化纠纷解决机制无疑为提高司法效率开辟了一条极为有用的道路。私认为，各级法院，尤其是基层法院可以从以下几个方面建立并完善多元化纠纷解决机制：

（一）法院要始终坚持司法为民的宗旨。“枫桥经验”、“四心工作法”让我们深刻认识到：只有坚持党的群众路线，为了群众、依靠群众，党的工作才能汲取到群众给予的强大力量，才能战无不胜、所向披靡。人民法院是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带。基层审判人员要始终把维护人民群众根本利益作为司法工作的根本宗旨，坚持以人为本、司法为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为人民法院工作的出发点和落脚点；要沉下身子，了解人民群众对司法工作的新期待，回应群众关切，真正把重民生、排民忧、解民难作为人民法院确立工作思路、制定司法政策、谋划司法改革、加强自身建设的依据，真正使人民法院工作符合民情、体现民意、服务民生、赢得民心。

（二）法官要讲政治，有大局观。以行政审判为例，行政审判与其他审判相比有很多特殊性，涉及的法律关系多，行政审判也可以说是行政机关背后的审查者，作为行政审判法官不仅有较高的法律业务水平，还要讲政治，有大局观。工作中我们特别注重对涉及“三农”、群体性、涉法上访的行政案件协调。因为三农案件直接关系到农民的切身利益；群体性案件涉及人数众多，主体成份复杂，当地社会影响大，社会不稳定因素基数大，案件稍微处理不慎会引起群体性上访，影响政府形象；涉法上访的案件，当事人往往会先不到法院起诉，而是以上访的形式引起党委、政府、人大等部门的重视，继而再起诉。以上三类案件采用协调和解方式促使双方达成共识，既增加了政府的亲和力，又能解决群众的实际问题，法院也做到了案结事了，维护了社会的稳定和谐。

（三）加强法院与行政机关的良性互动沟通机制。以各种形式加强与行政机关的良性沟通，采取上门讨教、联席座谈、案例讲评、庭审旁听、法官提示，微信交流等方式，达到发现问题、提出建议、预防和减少诉讼的效果。实现一般案件互通有无、共同研究复杂案件、妥善处置疑难案件，把工作做到前面，为做好协调工作打下好的基础，以切实发挥预防和化解行政争议的职能作用。2017年，商河法院在向被诉行政机关送达法律文书的同时附上行政负责人出庭提示函，该函明确了行政机关负责人出庭应诉的法律、法规依据、应当出庭的行政机关负责人范围及不出庭的法律后果。且商河县已建立了对行政机关负责人出庭应诉工作进行考核的相关制度，此项制度能得到顺利的推进，将会有力促进行政诉讼案件的和解成功率。

（四）进一步加强法律宣传，不断提升群众的法律意识。普及群众法律常识、提高群众法律意识乃依法治国之基础，也是依法治县的根基。实践中有些当事人对法律一知半解，片面理解法律，为一件事来回起诉好几次，以致出现不会诉，滥起诉现象，浪费了司法资源，而有的群众是不知道或不会用法律保护自己的合法权益，而是不断地上访信访，一旦起诉到法院很难接受协调。由此可见增强群众法律意识很是必要，宣传手段方面，可以采取定期举办搭设咨询台、发放宣传单、法制宣讲可以进厂区，访公司，到社区、走村庄等形式进行多层次、全方位、广角度的法律宣传活动。

（五）积极争取地方党委、政府及村(居)委会的大力支持。做好多元化纠纷解决工作离不开相关单位及基层村（居）委会的密切配合，离不开所在乡镇党委、政府的大力支持。应当坚持依托村（居）委会为第一个信息源，在收案后，首先向村（居）委会咨询有关案情，听取村（居）委会支部书记的意见；坚持联系其他相关单位、部门为重要支撑，充分争取其意见建议，加强联系、密切合作；坚持依靠辖区党委、政府为主要抓手，共同做好当事人的思想工作，切实为当事人解决实际问题，促使案件最终解决。

发展现代法治，建设平安中国，必须构建多元矛盾纠纷预防与化解机制，努力把矛盾化解在萌芽状态。基层法院应通过加强诉讼调解为主，加强社会大调解体系建设为辅的方式来化解社会纠纷、促进社会和谐。要充分发挥自己的地理优势和群众基础，继续加强与人民调解、行政调解的对接与指导，努力构建由和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等途径有机衔接、协调联动、高效便捷的纠纷多元化解机制，共同化解社会矛盾。（张敬）

参考文献

（1）《多元化纠纷解决机制》，范愉主编,厦门大学出版社2005年版。

（2）《多元化纠纷解决机制原理与实务》，沈恒斌主编,厦门大学出版社2005年版。

（3）《ADR原理与实务》，范愉主编,厦门大学出版社2005年版。

（4）《多元化纠纷解决机制原理与实务》，沈恒斌主编,厦门大学出版社2005年版。

（5）《纠纷解决机制的演变与ADR的发展》，齐树洁,载《福建法学》2002年第1期。

（6）《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，强世功主编,中国法制出版社2001年版。

（7）《马锡五审判方式》，艾绍润、高海深主编,陕西人民出版社2007年版。

（8）《社会治理创新的地方经验研究》，周望主编,中国法制出版社2014年版。

（9）《“四心工作法”的理论与实践》，贡绍海,法律出版社2016年版。