浅谈深化司法体制综合配套改革中人事管理制度的几点看法

浅谈深化司法体制综合配套改革中人事

管理制度的几点看法

论文提要：

我国司法体制的基本框架是在1954年宪法基础上建立的。十八大以来,中央通过四项基础改革和一系列配套改革措施对已不适应新形势的内容作了调整,并围绕主体制度框架进行配套衔接。2017年7月,习近平总书记对中央政法委在贵阳召开的司法体制改革推进会作出重要指示,要求推动司法改革综合配套改革试点,提升司法的整体效能。8月29号,中央深改组批准《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》,分别就权力机制、治理机制、人事机制、环境机制方面的配套改革等作出部署。在党的十九大报告中,习近平总书记进一步提出了“深化司法体制综合配套改革”的要求。11月2日,上海正式发布了司法体制综合配套改革的136项细化改革措施。从此,综合配套改革试点工作正式铺开。
　　在经历了十八大以来那样一个波澜壮阔的司法体制改革“立柱架梁”阶段之后,我们进入了一个新的时代。对于司法改革而言,在这个新时代里更需要在主体框架基础上对法治大厦进行精装修,对改革成果进行深加工,一直坚持到大功告成之日。

完善司法人事管理制度是司法体制综合配套改革的一个关键问题司法人事制度改革要解决法官遴选、轮岗调遣、纪律惩戒、晋级晋职、退休退职、教育培训、编制管理、组织构建、内设机构等诸多问题，本文就司法人事管理制度谈谈自己的一些粗浅的看法，希望能对深化司法体制综合配套改革中尽自己的微薄之力。

主要创新观点：

司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。而司法体制是否完善、司法职权配置和权力运行机制是否科学，均与司法人员的管理体制具有紧密的联系，推进司法人员管理制度改革当属司法体制改革的重中之重。在司法综合配套改革的探索中，会面临司法体制改革亟待解决的问题，妥善处理好法官员额制改革与案多人少的矛盾，逐步解决员额配备与辖区发案量的不适应性，探索建立科学合理的审判团队。，加快解决内设机构及相关人员的配置问题，实现司法资源优化配置。推进和完善审判责任制，建立法院内部管理新机制，健全与审判责任制改革相适应的配套制度，建立司法权威保障机制和法官成长机制中都会存在一定的困惑和不足。本文从司法体制改革中的一点小入手，以小见大，从人事管理方面提出自己的一些看法和想法，从法官员额制度改革为抓手，对队伍建设和资源配备等方面，对法官主体队伍、导向和管理等方面进行深入分析，就司法人事管理制度的现状、问题及前景进行现实分析，对在探索司法体制综合配套改革的道路中遇到的问题和困惑能有一点帮助。

以下正文：  

中央司改办有关负责同志曾明确指出，建立符合职业特点的司法人员管理制度，是建设高素质司法队伍的制度保障，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”。人民法院《四五改革纲要》提出建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持以审判为中心、以法官为重心。改革法院人事管理制度，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设必须推动法院人员分类管理制度改革、建立法官员额制度、改革法官选任制度、完善法官业绩评价体系、完善法官在职培训机制和完善法官工资福利制度等具体改革。

一、司法员额制改革

司法体制综合配套改革的核心是司法责任制，习近平总书记曾形象地说，司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”。落实司法责任制的前提是实行司法人员分类管理，它是司法责任制的基石。而法官员额制改革又是法院人员分类管理的重中之重。 

“法官员额制”是指法院、检察院在编制内根据办案数量、辖区人口、经济发展水平等因素确定的法院的法官、检察官的人员限额。员额一旦确定，在一定时期内不能改变，没有缺额就不能递补。由于该项制度涉及面较广，在社会各界引发不少争议，其中一个相对突出的争议点就是 “员额制”下法官人员减少，可能导致“案多人少”的状况。针对这一问题，虽然改革开放以来，我国的法院、检察院办案的数量大幅度的增长，但是真正存在着案多人少的法院和检察院只是一部分，甚至是一小部分。我们国家大部分法院和检察院中约有40%的法官在非业务部门工作，而真正在一线办案的人并不多，因而造成“法官人员数量减少后无法适应”的假象。如果通过员额制改革，把有效的、积极的办案力量吸引到一线去，办案效率相应就会提高，案多人少的相对问题也就迎刃而解。  

实行法院人员分类管理是法院人事制度改革的基本要求。目前，法官占法院总人数的比重虽然不小，但是业务能力强、直接从事审判工作的法官比重却不大。

首先，许多素质高、业务能力强的法官不在审判岗位，或者并不直接从事审判工作。一部分担任院长、庭长职务，进入了管理者群体，日常工作主要是履行行政管理职责，参与案件处理的方式是对裁判文书的审批把关以及通过参加审委会讨论决定案件，扮演着“判而不审”的角色。另一部分则是直接从事司法宣传、调研、人事管理、后勤保障、司法统计和审判管理等行政及服务保障工作。他们中有不少人虽然具备丰富的审判经验和较好的理论水平，但在单一性、行政化的管理体制下，为了解决所谓的行政级别却不得不选择离开审判一线，担任着“不理审判”的法官角色。

其次，审判一线的部分法官素质和能力不强，难以胜任审判工作。由于没有建立科学的法院人员分类管理制度，加之被法官头衔和微薄的审判津贴所吸引，导致法院内部辅助人员、行政工作人员向法官身份聚集，形成起点较低、内部循环、对外封闭的“蜂窝状”式的法官培养模式，部分法官身在审判一线，实际难以胜任审判工作。

二、司法人事管理制度的现状

（一）员额外法官安置问题 

按照省司法体制改革试点方案的要求，法院人员分为员额法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，那么未进入员额的法官理应从事审判辅助或司法行政工作。但现实问题在于，大部分未进入员额的法官都是年龄较大、接近退休的老同志，有的甚至是庭长、处长、副庭长等中层领导干部，他们从事审判辅助或司法行政工作的积极性非常低。比如，有些老法官主动从审判岗位退下来不进入员额，再要求他们去担任法官助理干事务性的审判辅助工作是不现实的。目前的情况是，绝大多数员额外法官都挤进了司法行政部门，寻求一种相对的“体面”，造成审判辅助人员急缺，而司法行政的员额又仅有14%，被迫超员额比例运行。法官及审判辅助人员比例倒挂，审判效率低下。上述“蜂窝状”式的法官培养模式，最终使法官人数日渐庞大，而辅助人员愈加稀少。据统计，在我国平均每3.8名法官才能配备1名辅助人员，而在一些国家，1名法官能配备3~5名助手。不合理的人员配置，导致法官不得不去亲理大量的辅助性事务，造成司法效率低下，最终形成“案多人少”与“忙闲不均”两种情况并存的结构性矛盾。针对此种情况，应当尽快明确员额外法官的身份和待遇，使其不在改革中利益受损，变成不稳定因素。 

（二）内设机构设置以及相应人员职级问题 

法院内设机构应当如何设置才能够适应审判工作实际需要，是改革面临的重要问题。改革中，作为审判机构的审判庭机构职能已经开始弱化，相对独立的合议庭逐渐成为新的机构管理模式。从整体上看，人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类，而对应的部门仅有合议庭和司法行政部门两类，缺少对审判辅助部门的界定，因为这涉及到审判辅助部门是否设置行政等级的问题。此外，目前法院人员都是按照行政类公务员进行管理，改革后，法官的职数和职级将对应到相应的法官等级，而审判辅助人员和司法行政人员的行政职数和职级如何配备，法官助理等审判辅助人员是按照单独序列管理还是按照行政类公务员管理，等等，这些问题在改革具体推进过程中都是切实需要解决的。针对目前改革，应当尽快明确法院各部门的机构性质，尤其是审判辅助部门的定位；明确行政职数和职级配备，实现内设机构资源优化配置。

（三）法官队伍建设的问题

由于审判工作的特殊性要求，审判人员要有较系统、丰富的法律专业知识。法院所需用的专业人员受体制的限制被拒之门外，不需要、不符合条件的人员却被安排进法院。一些素质差、不适合在法院工作的人员由于受体制的限制，也无法分流或者清退。法院对人员的选择没有控制权，在人员的整体素质上难以保证。导致了按键审理过程中效率低下，素质不高，影响人民法院公平正义的形象。

（四）法官序列与非法官序列交叉

在我国现行体制下，有审判员职称和助理审判员职称的都是法官。因而就目前的情形来看，我国法官队伍总量大，但突出问题是人员结构混乱不清，法官职务变相地被当成一种“福利待遇”，职称在法院内平均分配，因此有审判职称的人很多，但许多人没有审理过案件。以某基层人民法院为例，2014年全院在编人员236 人，其中拥有审判职称的有 108人，而真正在审理第一线的人员只有 63 人，占审判人员总数的一半多。最为明显的是法院内部法官职务与非法官职务界限不清，没有把审判工作、辅助审判工作和其他综合性工作合理区分开来，正如我国法院中所有工作人员都统称为“干警”，各个部门岗位之间没有明确的界限，岗位之间的流动没有严格的要求，各类人员都是统一管理，完全体现不出法官队伍的独立性。
    （五）法官队伍管理行政化
    长期以来，我国法院的对法官的管理体制是没有法官编制只有行政编制，审判工作也一直按照行政工作进行管理。在法院中，院长、庭长是行政级别，填他们有权审批案件。合议庭以及独任法官可以审理案件，但无权判决案件。而整个法院的审判工作行政化倾向严重。各级法院甚至是专门法院行政人员很多，但法官人数不清，造成法官人数无限膨胀。法官审判权力与行政职称挂钩致使许多法官在注重行政绩效考核的同时无法集中精力进行案件审理。由此形成法官素质不高的局面，法官成为“大众化”的职业，而不是专业性的、精细化的职业群体。 

三、司法人事管理制度的构想

推行法官员额制是一项系统工程，只有在科学确定法官员额及比例的基础上，建立与之相配套的法官遴选机制、职业保障机制和法官评价机制，才能真正凸显法官员额制的核心价值，打造正规化、专业化和职业化的法官队伍。
　　（一）建立严格的法官遴选机制。
　　省以下人财物统一管理，组建省级法官遴选委员会，在人员构成上要兼顾广泛性和专业性，注意吸收中级、基层法院具有较高法学理论水平、丰富审判实践经验、熟悉组织人事工作、事业心责任感强的人员参加，实现顶层设计与基层智慧的充分融合。在法官任职上应从专业学识、司法经验和道德品质等方面明确条件，同时制定严格的选任程序，做到公开公平公正，确保将最优秀的法官选任到审判一线。
　　（二）建立完善的职业保障机制。
　　在法官管理上实行单独序列，严格遵守员额制，未经选任程序不得允许非法官序列直接到法官序列任职，非因法定事由、非经法定程序不得要求法官序列到非法官序列任职，有效阻却法官管理的行政化惯性。规范审判委员会职能，明确审委会与合议庭的关系。一方面，审委会负责审判工作的宏观管理和指导；另一方面，对于重大复杂疑难案件可由审委会委员组成合议庭进行审理，严格落实审判的亲历性原则，确保裁判权始终掌握在审理者手中。健全完善法官职业培训制度不断提高法官的法学素养、调研能力和裁判水平，并将培训情况作为法官等级晋升的指标之一。确保有竞争力的法官薪酬，是法官员额制价值能否真正实现的关键。对于法官薪酬改革虽不宜一步到位，但必须明确司法辅助人员和行政管理人员与法官的薪酬差距计划，以尽快形成以法官等级为基础的相对独立的法官薪酬体系。 

　　（三）建立科学的法官评价机制。
　　在实行法官员额制的条件下，必须强化法官责任制，对法官的评价必须尊重司法规律，严谨设定评价指标，合理利用评价结果，尽量避免引起对法官裁判权的不当干预，着重强化对法官的纪律约束和职业道德监督。在设定负面指标，将法官违反法定程序、审判纪律和职业道德等作为主要内容；在结果使用上，将负面评价作为依法免除法官职务的主要依据。对于法官等级晋升，则应由法官遴选委员会根据法官资历、经验、业务水平等因素确定。

（四）健全与审判责任制改革相适应的配套制度 

法院机关司法体制改革试点推进方案中对审判责任制作了许多规定，包括审判主体、审判职责、审判监督管理、工作规则及审判质量责任追究等作出了相应规定，但有的不具体、不系统、不规范，不便于实际操作。要遵循司法规律，坚持以审判权为核心，以审判监督权和审判管理权为保障，不断健全完善审判权力运行机制，努力构建审判长、合议庭及其成员的责任机制、评价机制、惩戒机制、退出机制和保障机制。完善审判委员会工作制度，合理限缩审判委员会讨论案件的范围。建立院、审判长审判管理工作职责的制度，划清院、审判长进行审判管理监督的权力清单，做到监督管理有界限，个案指导“全程留痕”。建立差错案件和违法审判责任追究制度，明确法官办案差错责任的认定标准和责任范围。完善法官考评制度，建立符合司法规律的法官业绩评价体系，逐步实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接。 

（五）建立司法权威保障机制 

一方面，要营造良好的外部司法环境。司法实践中出现的扰乱司法秩序、破坏司法权威的行为，不仅威胁了法官的人身安全、扰乱了法院正常工作秩序，更重要的是损害了国家的司法权威。有的当事人不尊重法院判决，在诉讼终结之后，依然到党委、人大等部门上访，寻求“法外诉讼”，甚至利用上访等手段企图牟取不当利益。此外，虚假诉讼现象日益猖獗。一些不法之徒利用法律上的某些漏洞，编造虚假事实甚至编造虚假当事人来蒙骗法院，这种现象在民事审判活动中呈逐年增加趋势。对于此种情况，地方党委、人大要坚决维护司法权威，充分尊重法院的司法活动，支持和帮助法院排除干扰，为司法活动营造良好的外部司法环境。另一方面，要给予法官理解和包容。按照既往的审判模式，对案件的审理往往是集体负责制，案件要层层把关，法官作为个体压力不大，尤其是对待一些因案件裁决引发的上访、闹访，都是由法院作为一个整体来面对和承担。但是放权以后，法官要独自面对这些问题，压力必然增大，甚至不敢大胆裁决，生怕出了问题被上级部门或党政机关问责；对侮辱、谩骂法官的当事人，出于司法形象和自身影响，甚至甘受委屈。这不但影响司法效率，还不利于树立司法权威。因此，在这方面党委和政府部门要带头支持诉讼，积极履行司法判决，形成良好的风气，对法官的司法行为要充分理解和包容，对以各种手段威胁法官、影响法官公正司法的行为，要坚决予以制裁。 （张敬）

参考文献

[1]法制日报司法改革 2017年12月06日期。

[2]郭毅敏，理论逻辑、现实背景及制度构建。
[3]刘邦炎，徐英荣．司法不统一现象的法理分析与案例指导制度的构建。

[4]林辉.论法官员额制度的推进．法制与经济。