商河法院对近三年行政处罚类诉讼案件的统计分析

来源：　　发布时间： 2019年06月17日

2018年以来，诉来法院的行政处罚案件大幅度上升，此类案件大多事实清楚、案情简单、争议不大，判决结果基本以驳回原告诉讼请求为主，但涉案的行政处罚决定也并非完美无瑕：行政机关在证据保存、处罚合理性、处罚程序等方面存在着这样那样的问题。为维护司法权威，进一步提高政府部门工作人员依法行政的能力和水平，推进行政机关依法行政，文明执法，预防和减少行政争议和社会矛盾纠纷。现就商河法院近三年来行政处罚案件处理情况和存在的问题进行分析，并提出相应建议。

一、基本情况及主要特点

1、2016-2017年行政处罚案件收案数量总体偏低，2018年收案数量大幅度上升。2016、2017年，行政处罚案件的收案数一直在低位徘徊，2018年，行政处罚类案件突然上升，占当年行政诉讼案件总数的一半以上。具体情况见下表：

年度	案件数	行政处罚案件数	处罚案件占案件总数比
2016	25	0	0%
2017	25	1	4%
2018	29	16	55.17%

（表一：近三年行政处罚类案件数量及占比）

2、处罚决定涉及的行政管理领域相对集中。大部分处罚决定集中在社会治安管理、道路交通安全、水利行政管理、财政行政管理等行政执法领域，上述管理领域与生产、生活息息相关，行政机关执法力度较强。2018年受理的16件行政处罚类案件共分为治安类、财政类、水利类三类。其中，治安类占比较大，为68.75%，其次分别为财政类，占比18.75%，最后为水利类，占比12.5%。具体情况见下表：

处罚类别	案件数	占行政处罚案件数比	占案件总数比
治安行政处罚	11	68.75%	37.93%
财政行政处罚	3	18.75%	10.34%
水利行政处罚	2	12.5%	6.89%

（表二：2018年行政处罚类案件分类及占比）

3、行政相对人多选择直接提起行政诉讼，而非先提起行政复议。在受理的16件案件中，仅有3件为经过复议程序后提起行政诉讼，且该3件案件均为治安行政处罚，其余案件均是直接提起行政诉讼。这一方面反映了相对人对法院处理案件的信任，另一方面反映出相对人意图节约成本、高效处理案件的心理。

4、结案方式较为单一。2018年审结的16件行政处罚案件中，原告撤诉4件，撤诉率25%，其中经法院释明行政机关变更具体行政行为后，行政相对人撤诉的3件，经法院协调，行政相对人主动撤诉的1件；按撤诉处理4件；判决驳回诉讼请求9件。具体情况见下表：

结案方式	数量	占比
撤诉	4	25%
按撤诉处理	3	18.75%
判决驳回诉讼请求	9	56.25%

（表三：结案方式类别及数量）

5、判决撤销处罚决定的比例较小。通过分析我院审理的行政处罚类案件的裁判文书，可以发现绝大部分涉诉处罚决定书对行为人实施违法行为的事实、违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实认定清楚，主要证据充分。极个别处罚决定的事实虽有一定的瑕疵，但该案的证据之间也能够形成证据链条，证据之间相互印证，不影响行政处罚的合法性，因此法院未判决撤销处罚决定。维护了行政机关执法稳定性。

6、判决后上诉率高，上诉案件全部维持原判。在上述9件驳回诉讼请求案件中，其中8件案件的行政相对人提起上诉，上诉率高达88.9%，该8件案件经二审全部维持原判。上诉率高的主要原因在于：一是行政诉讼双方当事人地位的不平等性和纠纷的特殊性决定了行政案件上诉率要高于其他类型的案件，因为行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，不少纠纷已经过多个部门、多次处理或协调没有让行政相对人满意，最后诉至法院，一旦法院判决“民”败诉，大多要提起上诉。二是行政判决方式的局限性增加了上诉案件的数量。有的判决方式结果并不能从根本上解决原、被告之间的纷争，而原告一方期望值偏高，一旦其要求没有完全实现，往往会提出上诉。三是行政案件诉讼成本太低，一审、二审诉讼费均为50元。四是当事人维权意识的不断提升。基于当今法制环境的不断优化，法制理念不断深入人心，人民群众的法律意识也在不断增强。五是少数执法人员工作方法过于简单，且作风粗暴，文明执法还欠规范。存在个别当事人仅仅是因为执法人员不文明的执法态度而起诉、上诉。

二、审理中发现的问题

1、处罚前的告知程序不甚规范。行政机关及其执法人员在作出行政处理之前，不依法向当事人告知给予行政处理的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处理决定不能成立。多数行政机关做出处罚前的告知程序较为简单，仅仅是向相对人送达相关法律文书，如行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。但送达后却未听取当事人的陈述、申辩，也未召开听证会。有的告知申辩权的笔录记录不完整，只有问没有答，没有相对人陈述、申辩的内容，有的甚至是空白。不能完全反映出已告知申辩权，当事人拒绝申辩或拒绝签字的情形，存在程序轻微瑕疵。引发诉讼后，执法人员与被处罚人针锋相对、各执一词：上述记载往往被相对人否认，相当部分相对人都主张行政机关未保障其陈述、申辩、听证的权利，集中表现在不让陈述、不听陈述，甚至认为相对人的陈述是无理取闹。此告知笔录应当有告知行政相对人可以申辩的内容，还要记录当事人的回应情况。还有的虽给予相对人法定的听证期限,却在听证期限内便作出行政处罚决定，导致因违反法定程序撤销行政处罚。此情形属于对法律理解偏差，造成不良后果。行政机关作出涉及行政相对人权利义务的决定，特别是可影响行政相对人权利义务的决定，必须事先通知行政相对人并告知其在行政程序中享有的权利义务以及注意事项，让行政相对人做了陈述和申辩的准备，维护其合法权益。保障相对人的陈述与申辩权不仅是法律的明文要求，更是查清案件事实的重要环节，只有充分听取相对人的意见，才能最大程度地还原事实，并在此基础上正确适用法律。如果只把听取意见视为形式要求，则不仅不利于保护相对人的权利，同时也会对案件的调查和事实的认定造成负面影响，作出的行政处罚决定也缺乏说服力。行政机关不履行或不完全履行告知程序，属违反法定程序，即使处罚结果正确，也应撤销处罚行为，这样在一定程度上造成工作被动，浪费了行政资源，也影响了行政机关的公信力。

2、部分处罚决定证据存有瑕疵。我院审理的部分案件中，行政机关提交的证据存在细微的瑕疵现象，例如：本院受理的原告赵某诉被告某局治安处罚一案中，原告砸坏2个桶，每个价值140元，损坏价值280元，而被告作出的处罚决定书认定的损坏价值为140元。对于此类瑕疵，需要谨慎处理，首先确保这些瑕疵不会影响到案件定性等实际问题（事实上，此类瑕疵确实不会影响到案件的处理结果），并在此前提下多做沟通工作，在其他诉讼参加人同意的基础上，督促行政机关及时纠正瑕疵。如果确实不能取得其他诉讼参加人的同意，可以在案件审理完毕后及时地向行政机关提出相应的司法建议，督促其行政执法人员提高收集证据的能力、培养严谨的工作态度、强化文书制作的精细程序。

3、行政机关执法时的视频保存不当或不完整。在处理案件中，我院发现行政机关应当保存的视频却因时间长机器设备内存小已被后来视频覆盖而无法提供。虽然法律未明确规定必须提供视频，但视频可以反映当时执法现场，对执法机关制作执法记录等书面文书是最直接的佐证。一旦引起诉讼，可向法庭提供。对此执法机关应当及时保存执法视频，特别是针对当事人不配合执法，甚至抗拒行政执法的，更要及时保存证据。视听资料一定要保存好原始载体，提供视听资料时要注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象，如果是声音资料应当附有该声音内容的文字。

4、未核实行政处罚相对人的身份，便对其违法行为启动了立案、调查等一系列行政程序，行政处罚做出后才发现相对人身份错误，导致工作被动，严重的甚至前功尽弃。对此，执法机关应当首先核实行政处罚相对人的身份，相对人是自然人的，应向其所属辖区派出所查明其身份信息，是个体工商户、公司或企业的，应查明其工商营业执照等相关信息。

5、执法过程中涉及代理人的，无授权委托书，在诉讼中行政处罚相对人不认可代理人签写的文书。对此执法机关应当让行政相对人提供授权委托书或其他可以证明其作为代理人接受询问的证明。

6、执法中现场勘验笔录和调查询问笔录中关键信息不足，现场勘验笔录所附照片为复印件，无法辨别出拍摄时间。根据法律规定，做出行政行为所依据的事实不清，证据不足的，行政行为应予撤销。现场勘验笔录和调查询问笔录是行政处罚的主要事实证据，以上笔录的内容要反映出违法事实的存在情况，它们互有联系，相互印证，反映的情况应当一致。以上笔录应当有执法人员、当事人或者其他在现场人的签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因，有其他人在场的，可由其他人签名。

7、送达程序欠规范。审判实践中发现，行政机关在诉讼中提交法庭的当事人拒绝签字的送达证，部分送达证上虽有见证人、送达人签字，但未注明当事人拒绝签字、捺指印的事由，存在程序轻微瑕疵。还需要指出的是送达证上见证人的签字，见证人不能是办案的行政机关的工作人员。特别注意的是公告送达，这种方式只有受送达人下落不明，其他四种送达方式不能送达时才能公告送达，要有相对人所属辖区村委会或居委会出具的不知其下落的证明。对程序问题特别是送达问题，也可以采取全程录像的方式予以证明。

三、对策与建议

1、强化程序正当意识。依法行政是依法治国基本方略的要求，也是法治政府的基本前提，而程序正当是依法行政的保障。法谚云：正义是应当实现的，而且应当以人民看得见的方式实现。这种“看得见的方式”，主要意指程序正义。这即要求行政机关必须强化程序正当意识，摒弃过去重权力轻权利、重实体轻程序的行政法治传统，决不能以追求实体正义为目的而牺牲程序正义。细化到工作中，即要求行政机关执法人员全面、细致地依照法定程序处理行政案件、行政机关行使行政职权，存在着不能严格依照法定程序进行，法律意识淡薄，法律知识欠缺，个别执法人员在与行政相对人交流时不能全面细致解释法律规定，而是机械执法，引发当事人不满而引起诉讼；在一些行政处罚案件中，执法机关虽然有依据对当事人违法行为进行处罚，但是却因为未能严格依照有关处罚条例规定的程序或者有关法律进行处理，被当事人提起行政诉讼后，执法机关处于被动局面。建议行政机关纠正“重实体、轻程序”方面存在的问题，正确处理严格执法与文明执法的关系。在关注民生与保障权益的同时，要坚持执法透明，充分保障当事人的知情权、陈述权和申辩权，特别是对处罚幅度要合理合法，公平公正。

2、提高行政执法人员收集、固定证据的能力与认识。行政执法人员应当不断提高固定证据的能力，及时制作现场笔录、询问笔录，妥善保管案件照片、录音、录像等，避免诉讼中证据匮乏或者缺乏说服力的情形。另外，要正确理解《行政处罚法》第三十六条的规定。该条规定：“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据……”。有些执法人员对何为“全面”收集证据存在不当认识。任何具体行政行为的作出都必须以事实为根据。这里的事实，包括行为人的行为违法的事实，以及其违法行为的性质、情节和社会危害程度等方面的事实。引发诉讼后，还要提供相应的证据予以证明。

3、建立健全行政机关与法院的沟通协调机制。当前，大部分行政机关能够正确对待并能积极履行法院判决，但要更有效地建立健全沟通协调机制，充分利用法院与行政机关的联席会议制度，认真对待人民法院的司法建议。一方面，行政机关可以与法院之间建立联动机制，行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映，及时通报行政执法的有关情况，与法院共同研究解决方案，纠正或采取补救措施，力争把争议化解在萌芽状态。另一方面，通过建立长效交流机制，采取各种形式，深化行政机关对法律、法规的准确认识，提高办案水平。

4、公正司法，苦练内功。人民法院应正确处理好支持地方经济发展与公正司法的关系，对被诉行政行为违法依法应判决行政机关败诉的案件，在做好各方面工作的同时，应理直气壮地作出有利于原告的判决。同时，行政审判人员要加强行政审判业务知识和审判业务技能的学习，不断更新审判理念，讲究协调艺术，认真撰写裁判文书，使当事人胜得有理、输得服气。在案件下判前，法官要耐心细致地做好明法析理工作，讲清裁判的理由、依据，为此，裁判文书应多采用直接送达的方式，减少邮寄送达的比例。　

5、提高行政机关工作人员的执法素质。各级行政机关应加强对行政机关工作人员执法素质的重视，同时，也要采取各种措施来提高行政机关工作人员的执法水平。因此，一是建议行政机关有计划地组织执法人员学习行政诉讼法及有关的法律法规、具体行政行为操作规程，熟练掌握法律法规关于执法内容和程序的规定，进一步提高业务能力和水平。二是建议县政府法制办继续组织开展集中培训。三是各行政机关可以组织行政执法人员旁听法院案件审理，了解人民法院如何依法审查行政行为，从中吸取教训，改进执法工作。四是条件允许的行政机关可设立专门处理具体行政行为和参与诉讼的工作机构，专门参与诉讼事务，提高诉讼参与能力。五是加强行政机关负责人出庭应诉，一方面可以增强行政机关负责人依法行政意识，在胜诉中学经验，在败诉中找原因。另一方面也可以促进提高本单位文明执法，依法行政水平。

6、行政加强事前监管，进一步减少行政案件数量。针对我县行政案件逐步上升态势，建议行政执法机关加强事前监管，密切与基层组织配合，及早发现违法苗头，把违法行为消灭在萌芽状态，减少行政处罚案件和不必要的对抗矛盾，提高行政效能，增加社会和谐因素，切实保障我县经济社会健康发展。（张敬）

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